国务院发展研究中心副主任 韩 俊

　　“十二五”规划纲要明确提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。今年初召开的中央农村工作会议再次强调同步推进工业化、城镇化和农业现代化。实现“三化”同步，薄弱环节是农业现代化。完成农业现代化这一关系改革开放和现代化建设全局的重大任务，必须立足我国基本国情，着力解决好如何稳定和完善农村基本经营制度、如何完善农村土地制度、如何加快推进农业科技创新、将来谁来种地、农民工如何融入城市等问题。

　　农业现代化主要指从传统农业到现代农业转变的过程。农业现代化不仅是农业生产手段的现代化，还包括农业制度的变革。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,是关系全面建设小康社会和现代化建设全局的一项重大任务。推进农业现代化，必须充分认识我国的基本国情和发展阶段，必须顺应世界农业发展的普遍规律和发展趋势，必须充分考虑我国农业现代化新阶段所遇到的主要障碍和需要解决的突出问题。

　　采取什么样的模式——毫不动摇地坚持农业家庭经营方式

　　家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。现阶段工商企业大规模租种农地，不符合我国基本国情。应坚持“让农民种自己的地”、“让更少的农民种更多的地”。

　　从世界各国农业发展的实践看，农业现代化主要有四种模式：一是以美国、加拿大、澳大利亚等国为代表的地多人少的发达国家，有大量可垦耕地。劳力紧张，所以选择了发展大规模家庭农场的道路。二是以日本、荷兰等国为代表的地少人多国家，耕地有限，选择了发展小规模家庭农场的道路。三是以德法等国为代表的资源禀赋状况介于前两类之间的国家，选择了发展适度规模农场的道路。四是以巴西、阿根廷等为代表的拉美国家，选择了大规模农场和小农户并存的发展道路。可见，各国农业经营体制主要是实行自然人为基础的家庭农业经营体制,公司法人农场只占很小的比例。美国10个农场中有9个是家庭农场，公司制农场占很小的比例。而且，公司制农场的85％是家族公司。

　　家庭经营成为最普遍的农业经营形式，是由农业的产业特征决定的。农业生产的基本特点是空间分散，且必须对自然环境的微小变化做出及时反应，这使得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益是高度一致的，不需要进行精确的劳动计量和监督。以家庭作为农业的基本经营单位，劳动者具有很大的主动性、积极性和灵活性，不仅能够对农业劳动全过程共同负责，对农业最终产品负责，而且可以对各种难以预料的变化做出比较灵敏的反应，这正适合了农业作为生物再生产过程的特点。较之其他经营方式，家庭经营在农业中具有更好的适应性。

　　家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。目前，我国有2.2亿个农户，户均土地经营规模不到0.6公顷，这种小规模土地家庭经营格局是由我国人多地少的基本国情决定的。像良种、化肥、农药、灌溉技术等这些生产要素，它们的应用与农户土地经营规模关系并不大，大农场可以用，小农场也可以用。而像农业机械这类生产要素，虽然在小农场上使用会受到一定的限制，但农户通过购买适宜的农业机械或购买社会化的农业机械服务，同样也能提高农业机械化水平。这说明小规模土地的经营者照样可以使用各种现代生产要素。家庭承包经营蕴藏着巨大的潜力，具有广阔的发展前景。在我国农业现代化过程中，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营主体地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。

　　毫无疑问，小规模家庭经营方式也有它的局限性。由于规模小，劳动生产率低，农产品成本高，农民从事农业的相对收入低。坚持家庭经营不动摇，绝不是固化目前分散的、小规模的土地经营方式。我国是世界上农户土地经营规模最小的国家之一，随着农村劳动力持续向外转移，必然伴随一个土地不断向种田能手集中、土地经营规模逐步扩大的过程，这是我国农业现代化的必然趋势。人多地少是我国最基本的国情。我国的资源禀赋决定了我们不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路，更不能选择拉丁美洲大公司农场与小农户并存的“双元化”的农业现代化模式。随着农民不断向城镇稳定转移，在有条件的地方应按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农民流转土地承包经营权，发育土地承包权流转市场，发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种形式的适度规模经营。现阶段工商企业下乡大规模租种农地，不符合我国人多地少的基本国情，不利于农民土地权益的保护，已经显现或潜藏了一些经济和社会风险。在土地流转过程中，不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的承包地，以防止在农业人口大批转移之前大规模土地兼并现象在全国蔓延。应坚持“让农民种自己的地”、“让更少的农民种更多的地”，真正做到“农地农用、自愿流转”，确保农民家庭经营的主体地位。

　　土地制度怎么改——尊重和保护农民的土地财产权利

　　农民依法享有对承包土地的占有、使用、收益等权利。让农民带着土地权利进城，成为新市民，是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。

　　土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。土地产权制度是农村的基础性制度，事关我国农村基本经营制度的稳定。推进农业现代化，必须以保护农民土地财产权为核心，修改完善相关法规和政策，完善农村土地制度。

　　一是明确界定农民土地财产权利。当前，农民对土地权利归属仍存在许多迷惑。只有确保农村土地承包关系保持稳定并长久不变，农民才能安心，农村才能长治久安。在法律上明确界定农民的土地财产权，是完善农村土地管理制度一项最基础性的工作。要进一步完善土地承包权权能，强化农村土地承包经营权的物权性质，依法保障农户享有对承包土地的占有、使用、收益等权利，加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，让农民清楚地知道自己的合法权益，防止以农村土地属于集体所有为名，强占强征土地，损害农民土地财产权。

　　二是禁止强迫农民以土地权换市民权。根据国务院发展研究中心课题组在20个城市对7000多名农民工的访谈，绝大多数农民工不愿意以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户籍。调查表明，希望保留承包地的农民工占到83.6%，希望保留农村宅基地和房产的农民工占到66.7%。家中有地，进退有据。农村承包土地和宅基地不是国家无偿分配给农民的福利，是法律赋予农民的合法财产权利，让农民带着土地权利进城，成为新市民，是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，应赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，为农民实现土地财产权创造条件。

　　三是真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。我国征地范围过宽，对农民的补偿偏低。土地收益分配明显向城市和非农部门倾斜，失地农民长远生计缺乏保障。地方政府土地财政收入急剧膨胀，隐含着对农民土地财产权利的侵害。应当大幅度缩小国家强制性征地范围，对强制征地权获得的“公共利益”进行明确的法律界定。土地非农化和城镇化过程中产生的土地增值收益巨大，需要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。

　　农村经营体制怎样有活力——建立健全农业经营服务体系

　　在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。

　　农户分散经营也有不足之处。农民一家一户小规模分散生产，势单力薄，无力抵御因市场竞争、需求变化带来的巨大市场风险；农户难以及时、全面、准确地掌握市场行情，在生产经营上往往彼此摹仿，造成结构趋同，同步振荡；分散农户的商品交换，交易费用高，在市场上处于不平等的地位，往往是低价卖出农产品，高价买进农业生产资料，利益大量流失。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石。在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。适应农业生产力发展的要求，要加快推进家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。要进一步发挥好村级集体组织在统一经营和服务方面的作用。在当今世界各国，合作社在发展现代农业中发挥着重要的作用。以农民专业合作社为依托，带动农户从事专业化生产，实现生产、加工、销售的有机结合，形成利益共享、风险共担的利益共同体，是我国农业体制创新的方向所在。要切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。加大对农民专业合作社的扶持力度，落实好《农民专业合作社法》，从财政投入、税收优惠、金融支持等方面扶持合作社发展，提高其为农服务的能力和水平，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营服务组织。要大力发展多元化农业服务体系。加快推进农业技术推广体系改革和建设，强化公益性服务，健全机构和队伍，建立经费保障机制，加快推进科技进村入户。强化机制创新，充分发挥政府引导和市场驱动两个机制的作用，加快培育各种类型的农业社会化服务组织，搞好信息、技术、购销、金融、农机等全方位服务。

　　农产品有效供给如何保障——加快改善农业技术和设施装备条件

　　实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。必须把农业科技摆上更加突出的位置，突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展。

　　用现代科学技术改造农业，用现代物质条件装备农业，是农业现代化的重要标志，也是我国农业发展中亟待加强的薄弱环节。

　　一是发挥好科技对现代农业的支撑和引领作用。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量。农业科技周期长，影响因素复杂，不确定性大，具有显著的公共性、基础性、社会性。在我国整个科技中，农业科技基础差，最需要加强。促进农业科技进步，必须坚持以政府为主导、公益性为主的定位，把强化政府支持作为农业科技进步的重要保障，把产学研、农科教密切结合作为农业科技进步的根本途径。要健全农业科技创新体系，重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究，建设一批世界一流的农业科研机构，着力提高农业科技自主创新能力，着力突破农业重大关键技术和共性技术，力争在农业前沿技术研究领域取得一批重大自主创新成果，抢占现代农业科技制高点，使我国农业科技全面跃居世界先进水平。要明确基层农技推广的公益性，不断增加财政投入，加强公益性农业技术推广服务体系建设。要大幅度增加财政预算内农业科研投入，鼓励社会资本投资农业科研，建立以政府主导、企业主体、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定、可持续的投入增长机制。

　　二是加强农田水利建设。要明确小型农田水利的公益性质，明确政府应承担的责任，加大公共财政投入力度，加快在资金投入、工程建设、建后管护等方面形成新机制，全面加强小型农田水利基础设施建设，保证小型农田水利工程的正常运行和效益可持续发挥。要加大中央财政投入力度，尽快实现小型农田水利重点县对农业大县的全覆盖。节水灌溉既节水，也节劳，还节肥，又有利于控制农药使用，可谓一举多得，要加大对节水灌溉农业的支持力度。

　　三是加强高标准农田建设。我国有12.8亿亩中低产田，占耕地面积70%。改造中低产田，建设高标准农田，对农业增效、农民增收和保障国家粮食安全具有战略意义。建设高标准农田是一项涉及水、土、肥、路多项措施的综合工程。投入少、投资分散、项目配套差，是建设高标准农田面临的最大问题。应当对当前涉及中低产田改造的项目和资金进行全面清理，摸清家底，找准问题，在投资体制不变情况下，加强部际协调，尽可能配套使用各类专项资金；鼓励地方政府整合使用各类资金，用于建设高标准农田；增加中央政府高标准农田建设的投入。

　　四是加快农业机械化。近年来，农业人工成本迅速上升，使得机械对劳动的替代明显划算。在加快推进粮食生产全程机械化的同时，应协调推进经济作物、林果业、养殖业的机械化，着力加强先进适用、安全可靠、生产急需、节能减排的农业机械研发推广，大力扶持农机大户和专业合作组织发展，继续推广跨区作业等农机社会化服务模式。继续扩大农机具购置补贴范围，提高大型农机具补贴比例和补贴限额。

　　未来农业谁经营——加快培养新型农民

　　农业面临后继乏人的危险。推进农业现代化，必须下大工夫培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，引进和造就各种专门人才。

　　随着城镇化进程的加快，农村大批青壮年进城务工经商，部分村干部也长期在外打工，农业劳动力素质呈结构性下降，一些地区农忙季节农业用工难问题越来越突出，“村庄空心化、农业副业化、农民老龄化”问题开始显现，农业面临后继乏人的危险。推进农业现代化，必须下大工夫培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，引进和造就各种专门人才。

　　一是大力开展农民技能培训。加快培养适合现代农业需要的各种专门人才，包括农民科技带头人、农产品营销人才、农业科技推广人才、发展专业合作社的带头人等。考虑农民工与农村、农业的天然联系，要因势利导，吸引大批农民工中的“能人”回到农村，把资金和发达地区的市场观念、管理带回家乡，引进先进农业技术，带领农民搞好农产品营销、开发未利用资源、创办农产品加工企业，使之成为新型农民的“种子”和推动欠发达地区经济发展的“草根”力量。

　　二是积极发展适应现代农业发展需要的职业教育。强化农业职业教育的公共性，加大对农业职业教育的公共投入，切实提高中等职业教育的质量。完善家庭经济困难学生资助政策，建立国家助学金标准动态调整机制，保证每一名家庭经济困难学生能够接受中等职业教育。

　　三是加大对大专院校农林专业学生的助学力度，鼓励他们毕业后到农村去施展才能。

　　农民往哪儿去——继续转移农民，促进农民工融入城市

　　促进农民工融入城市，已到了一个关键时期，必须以基本公共服务均等化为核心，下决心打破双二元结构，推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。

　　转移农民、减少农民，是富裕农民、发展农村的治本之策，也是同步推进工业化、城镇化和农业现代化的最大难点。城乡就业的难点主要在农村，必须把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务，拓宽农村剩余劳动力转移渠道，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，努力实现农民充分就业、稳定就业。

　　我国特殊的城市化路径，在城乡之间形成庞大的农民工群体，不仅城乡二元结构没有有效弥合，同时在城市内部又形成新的二元结构。现在的农民工在城镇面临着就业不稳、家分两地、居住不定、服务不均的问题。随着劳动力供求关系的改变，农民工的利益诉求发生了改变。过去主要利益诉求是就业和提高工资，现在则希望在居住、社保、医疗、劳动条件、子女教育等方面获得更公平的待遇。在此背景下，加快城市社会管理制度改革，促进农民工融入城市，是大势所趋，已到了一个关键时期。必须以基本公共服务均等化为核心，以提高农民工就业技能和质量、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务制度和吸纳农民工进城定居为重点，深化户籍制度改革，创新社会管理体制，下决心打破双二元结构，推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，扎实提高人口城镇化水平。

　　一是加快推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变。以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利。以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。扩大农民工社会保障覆盖面，力争尽快实现社会保险对农民工群体的全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度。以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件。

　　二是推进户籍管理制度改革，接纳具备条件的农民工在就业地落户定居。在全面放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策的基础上，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，为农民工家庭在城镇安家落户创造条件。户籍制度改革的方向是逐步让户口与福利脱钩，应逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，改革户籍与福利合一的管理制度。

　　三是加快调整产业和城镇布局，引导农民工多渠道转移就业，引导人口合理分布。我国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多，是世界上任何一个国家所没有过的，不可能靠沿海少数经济发达地区和几个城市圈来吸纳如此巨大的城乡移民。需要重视发挥中小城市和小城镇在吸纳农村劳动力转移就业和人口城镇化中的作用，按照主体功能区规划的要求，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移、向中小城市和小城镇转移，为更多的农民就地就近转移创造条件。