一、影响我国农业保险发展的主要问题

　　（一）农业保险相关法律法规建设滞后。健全的法律法规是农业保险持续健康发展的重要保障，但我国至今还没有专门的农业保险法律，2007年开始酝酿的农业保险条例也尚未出台。法律法规的不完善，使得农业保险在政府职责、经办主体、组织形式、资金运作、保险费率厘定等方面的制度安排不明确，甚至有的地区开办农业保险存在较强的随意性，影响了农业保险制度的稳定性和可持续性。

　　（二）推进农业保险发展管理体制不顺。从全国层面看，农业保险的立法、推动、管理及监管涉及国务院法制办、财政部、农业部、林业局、保监会和审计署等较多部门。尽管各部门都在努力做好自己所属的工作，各部门如何统筹协调，仍是当前农业保险面临的突出问题。从基层来看，农业保险业务开展需要地方政府、农业产业化龙头企业、基层农技推广部门、村委会等的共同参与，但目前未建立有效衔接机制，也未形成促进农业保险发展的合力。

　　（三）财政补贴和经费管理机制尚需完善。财政补贴是农业保险持续健康发展不可或缺的重要环节，但目前财政补贴机制和政策仍需完善：一是财政补贴的分担机制尚需完善。目前中央、省、市、县四级财政均出资补贴保费，大部分地、县要负担10%-20%的保费补贴，对于缺乏财力的地、县来说，保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担越重，以至于不愿扩大农业保险的试验，或者找理由拖欠或克扣保险费补贴。二是相关部门推动农险业务的经费保障机制尚需完善。开展农业保险工作的过程中需要一些部门协助，有的保险公司提取保费收入一定比例用于相关部门人员的工作补助，有的由省政府统一规定总保费收入一定比例用于为农业保险的管理费用。这些费用来源于保费，实际上降低了保费补贴的效果。特别是，这些做法缺乏可持续性，或因操作不规范容易造成一些风险隐患。

　　（四）农业保险的经营管理行为不规范。我国农业保险正处于关键的发展阶段，各种矛盾和问题错综复杂。在经营管理上，仍然存在保险公司与相关部门通过虚假承保、虚假理赔等方式套取财政补贴资金的违规行为。一些政府部门及企事业单位在经办政策性农业保险过程中，利用垄断资源、行政权力，向保险公司索要或提取费用。在风险管控上，农业灾害自身的复杂性加上统计制度不够健全造成的农村基础信息不完整、缺乏长期数据等因素，难以实现农业保险精细化管理的要求

　　（五）农业大灾风险分散机制建设滞后。农业生产易受灾、易成灾，随着农业保险的快速发展，农业保险自身积累的风险不断增加，如果不能有效分散，将对农业保险的可持续发展构成严重挑战，迫切需要建立大灾风险分散机制。在我国，大灾风险管理体系不完善，农业再保险体系和大灾保险机制没有建立，灾害损失完全集中在直接经营农业保险的公司身上，其经营的积极性、承保能力和持续经营能力受到严重影响。在大灾面前，农业保险的经济补偿功能难以全面发挥，投保农户的合法权益难以得到全面保障。

　　二、加快农业保险发展的政策建议

　　为更好地贯彻中央一号文件精神，建议进一步完善农业保险制度，健全长效机制，充分发挥保险的功能和作用，保障国家粮食安全，促进我国社会主义新农村建设。[Page]

　　（一）加快推进农业保险法律法规建设。建议尽快颁布实施《农业保险条例》，使农业保险发展走上法制化的轨道。在条件成熟的时候，颁布《农业保险法》，以法律形式明确农业保险在国家农业保护支持体系中的地位和作用，明确农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系，以及政府在开展农业保险中应承担的责任和发挥的作用，避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，为农业保险发展提供系统稳定的制度安排。

　　（二）健全农业保险的管理体系。农业保险政策性强、涉及面广，任务重、责任大。在全国层面，在国务院的统一协调下，明确各行政管理部门的职责范围。适时建立统一领导的农业风险管理机构，统筹全国农业保险发展。加强对农业保险风险的研究，整合我国的气象、水文、农业生产数据，为农业保险和农业再保险产品定价提供统一的数据平台。在地方层面，建立以政府牵头，农技部门、保险机构、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农户等多方联动作合作平台，将风险补偿机制与科技服务机制、农业保险与产业化经营有机结合在一起，建立农业保险可持续发展的机制。

　　（三）完善农业保险经营管理行为。引导保险公司增强农业保险合规经营意识，建立健全内控和风险防范机制。保险监管部门加强监管，对保险机构经营过程中存在的违法违规行为依法严肃处理。参与农业保险业务的基层政府和农业部门应严格按照相关政策和制度要求提取相关费用。建立纪检监察、审计和保险监管等部门合作机制，形成监管合力，综合治理农业保险业务领域违法违规、弄虚作假问题。

　　（四）进一步改进财政补贴办法。完善农业保险财政补贴管理办法，继续加大中央、省和市三级政府的财政补贴分担比例，尽量取消县市的财政补贴分担；实行适度差异化的补贴方式，中央财政应加大对粮食主产区和生猪等畜禽生产和调出大省的财政补贴力度；对农业保险承办机构提供一定的费用补贴，改进财政支农资金的使用方式，将部分种植业、养殖业的财政补贴资金转化为农业保险保费补贴。

　　（五）健全农业保险经营模式。我国农业保险需求巨大，业务不断拓展，应建立完善多元化的经营主体。积极探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织。探索由政府成立非营利性的专业农业保险公司，通过政府推动、政策支持、商业化运作的经营模式, 不断提高农业保险的经营管理水平。对重点农产品进行统保，以避免逆向选择，更好地分散风险，降低参保农户负担。例如，全国范围内探索对小麦、水稻、棉花、生猪、奶牛等战略性农产品资源进行统保。

　　（六）加快建立政府主导的农业大灾风险分散机制。按照“政府主导，市场运作”的原则，建立国家大灾保险基金，构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的大灾风险分担机制。充分调动国内外再保险公司的积极性，积极利用再保险机制，分散农业保险经营风险。条件成熟情况下，可考虑成立专门的农业再保险公司。同时在设立大灾基金、再保险安排、资源配置与投入、税收优惠等方面给予政策支持。

　　注：该建议是通过调查研究形成，部分内容在2008年、2009年、2010年和2011年人代会上曾提出但尚未解决，希望承办单位在建议办理过程中加强与代表本人的联系沟通。

　　代表单位：中国保险监督管理委员会山东监管局